La actual administración del Estado de Río Grande Do Sul está llevando a cabo una reforma a las finanzas públicas con el apoyo del Banco Mundial. Uno de los capítulos de esta reforma es la reestructuración de la Secretaría de Hacienda. Este informe elabora una propuesta encaminada a mejorar la acción de esta Secretaría, incorporando un departamento encargado de la política fiscal. Para el efecto, una Misión del Banco Mundial visitó la Secretaría de Hacienda de Río Grande Do Sul entre el 24 y el 28 de enero de 2008. En la visita se llevaron a cabo con reuniones con funcionarios de las diferentes dependencias de esta Secretaría con el fin de conocer su funcionamiento actual y sus expectativas. En estas reuniones, los funcionarios hicieron una presentación de una propuesta de reforma y se discutieron los aspectos de esta reforma relacionados con las funciones de diseño y seguimiento de la política fiscal.
En la primera sección de este informe, que sigue a la introducción se presenta un planteamiento sobre lo que se consideran las mejores prácticas en la organización de las finanzas públicas, con el fin de orientar el análisis y la propuesta de reforma. A continuación se examinan la estructura actual de la Secretaría de hacienda de Río Grande Do Sul y la actual propuesta de reforma, con énfasis en el examen de la asignación de las funciones de política fiscal y de la manera en que estas se llevan a cabo. La cuarta sección trata sobre el papel del Departamento de Política Fiscal en la organización de la Secretaría de Hacienda. La quinta, trata sobre los principales clientes y productos de este Departamento. La sexta sección, muestra cuáles serían los enlaces del Departamento con otras divisiones de la Secretaría de Hacienda y con otras Secretarías, especialmente con la Secretaría de Planeación. La séptima sección presenta una propuesta de estructura y funciones, en donde se identifican las unidades y áreas para ser cubiertas. En la octava sección se presenta un análisis de las necesidades de personal, el número de personas y las competencias requeridas. En la octava sección se presenta un esbozo de plan de actividades para la capacitación del recurso humano. En la última sección se presenta un resumen de las recomendaciones de la Misión.
El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han llevado a cabo revisiones de la estructura organizacional de los Ministerios de Hacienda de varios países, con el objetivo de fortalecer mejorar la administración financiera y asegurar un manejo fiscal sano. En la tarea de examinar los ministerios de hacienda y su papel y en la preparación de las recomendaciones se ha aplicado una metodología que contiene tres elementos principales: a) una revisión de cómo se aplican los instrumento de la de política fiscal, b) una comparación con la prácticas de ministerios de finanzas, c) una revisión de los cinco procesos centrales de negocios de un ministerio de finanzas (como se describen abajo).[1]
En el examen de la organización de las finanzas públicas es importante considerar los tres objetivos de los sistemas presupuestales públicos:
· disciplina macro-fiscal: evitando las crisis financieras públicas y apoyando el crecimiento y la estabilidad económica;
· la asignación de recursos: asegurando que los recursos se dirijan hacia los programas que expresan las prioridades de política del gobierno;
· eficiencia operacional: obteniendo el máximo de cada real gastado en el suministro de bienes y servicios.
Las funciones y actividades del sector de las finanzas pública pueden ser agrupadas en cuatro líneas de negocios o productos centrales, encaminadas al cumplimiento de estos tres objetivos[2]:
1. coordinación y política macro-fiscal;
2. formulación del presupuesto;
3. ejecución del presupuesto (incluyendo la tesorería, la contabilidad pública y la gestión de caja y de la deuda);
4. política y gestión de ingresos;
Una quinta línea de negocios, la administración y gestión de sus asuntos, es común a todas las organizaciones.
Estos objetivos y funciones de los sistemas presupuestarios públicos son compartidos por los diferentes niveles de gobierno, a pesar de las diferencias en los alcances de las acciones, en el ámbito de intervención, en las competencias y en los recursos de cada uno de ellos. Por ejemplo, los aspectos macroeconómicos de la política fiscal y la defensa nacional por lo general están cargo de los gobiernos nacionales, pero existen muchas formas de división de responsabilidades entre el nivel nacional y los niveles sub-nacionales para organizar el desempeño de las demás funciones del Estado. Con respecto a las estructuras de ingresos, existen muchos grados de autonomía del nivel sub-nacionales, que abarcan desde sistemas centralizados en donde, en donde los impuestos de los niveles sub-nacionales solo pueden ser fijados por leyes nacionales y la mayoría de los ingresos de estos niveles de gobierno provienen de transferencias nacionales, hasta sistemas fiscales federales en donde los niveles sub-nacionales estos gozan autonomía para fijar sus tributos.
La disciplina fiscal es un objetivo esencial de los gobiernos sub-nacionales: las crisis de las finanzas públicas causan directamente pérdidas de bienestar a la población de sus respectivas jurisdicciones y pueden inducir crisis en las finanzas públicas nacionales e inestabilidad económica. Igualmente fundamentales son los objetivos de asignación de recursos conforme a prioridades de política y la eficiencia operacional, puesto que las acciones de los gobiernos sub-nacionales son importantes para promover el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de la población.
Igualmente, en el nivel su-nacional se identifican las mismas cinco líneas de negocios señaladas arriba. La organización para el desempeño de estas funciones depende del tamaño de la economía local o estadual y de la disponibilidad de recursos públicos. Pero siempre es importante que estas funciones estén claramente asignadas y que los empleados estén suficientemente capacitados y entrenados para desempeñarlas.
Las funciones operativas y de gestión de las finanzas públicas por lo general están a cargo de los jefes de departamentos de los ministerios o secretarías de hacienda y las funciones de política fiscal y de diseño de políticas con frecuencia son asignadas a asesores que están por fuera de la organización. Sin embargo, esta práctica crea confusión y debilita las líneas de mando (Gil-Díaz, 2007. Por esta razón los países líderes en la adopción de buenas prácticas a conformar, en los ministerios o secretarías de haciendas, unidades especializadas en el diseño, el seguimiento y la evaluación de la política fiscal,
Las funciones de una unidad de política fiscal pueden agruparse en las siguientes áreas:
La planeación fiscal en los niveles de gobierno sub-nacionales debe basarse en las proyecciones de la economía nacional y del estado municipio o región y en el análisis de sus efectos sobre los resultados fiscales en el corto, mediano y largo plazo[3]. Igualmente, es importante determinar los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento de la economía de su jurisdicción.
Una de las misiones centrales de las unidades de política fiscal es establecer el marco fiscal, entendido como el resultado fiscal para el mediano plazo que garantiza el pago de la deuda pública actual. Ello involucra la preparación de un plan de ingresos, gastos y su financiación, con sus respectivas metas, la vigilancia de su implementación, y la protección del marco fiscal en casos de desviaciones importantes entre lo planeado y ejecutado. Algunas de las funciones de esta unidad parecen confundirse con las de otros departamentos y las de otras instituciones, especialmente en lo que se refiere a la asignación del gasto y a la determinación de los tributos, pero son de distinta naturaleza. La contribución de la unidad de política fiscal consiste en ofrecer un enfoque de de arriba hacia debajo de la planeación fiscal planeación de las finanzas públicas, su visión global y sus perspectivas de corto y mediano plazo. Las demás áreas hacen el trabajo detallado de distribución y gestión de los recursos.
La otra misión esencial de la unidad es aportar su visión en el diseño y la evaluación de los aspectos microeconómicos de la política fiscal. Los programas públicos tienen objetivos específicos (por ejemplo, aumentar la calidad y la cobertura de la educación), para el logro de los cuales el gobierno asigna recursos presupuestales, cuya ejecución es de responsabilidad de secretarías especializadas (por ejemplo, la secretaría de Educación). Lo ministerios o secretarías de hacienda desempeñan un papel en asegurar la asignación de recursos según las prioridades de política del gobierno y la eficiencia en el uso de los dineros públicos. Para el desarrollo de esta misión, un gran número de países que han adoptado el enfoque de presupuesto orientado a resultados, liderado por los ministerios o secretarías de hacienda, lo que ha implicado involucrarse en el examen de aspectos esenciales de la política pública, como son el alineamiento de objetivos e instrumentos, el análisis costo-beneficio de programas específicos y la consistencia de objetivos y metas de resultados. Para el desempeño de estas actividades requieren el apoyo de unidades especializadas en el diseño, el análisis y el seguimiento de la política fiscal.
Para una visión integral de la política fiscal es necesario que la unidad de política fiscal aborde los aspectos microeconómicos y macroeconómicos de la política tributaria. Es frecuente que las unidades especializadas en la gestión de los tributos realicen actividades relacionadas en el diseño y evaluación de la estructura tributaria. Pero los resultados de estas actividades podrían estar sesgados hacia facilitar gestión, sin considerar otros aspectos centrales de la política tributaria, como son: la eficiencia de los impuestos como instrumentos de re-distribución del ingreso o para la promoción de actividades en la economía; el efecto de las exenciones sobre la equidad horizontal y la evasión de impuestos; la incidencia de los tributos; los efectos de los tributos sobre la eficiencia económica. La unidad de política fiscal complementa en estos aspectos los análisis de las unidades de gestión tributaria.
Las unidades de política fiscal desempeñan un papel importante en las proyecciones y el seguimiento y la evaluación del desempeño de los ingresos fiscales. La base de estos ejercicios es el análisis del comportamiento de la economía agregada y de las actividades económicas gravadas, dentro de su jurisdicción y en el nivel nacional. Dentro de estos análisis es importante el examen de las políticas tributarias nacionales y de los otros niveles de gobierno y sus efectos sobre la localización de los negocios y los incentivos para la evasión y la elusión tributaria.
Las actividades de las unidades de política fiscal deben ser respaldadas por estudios sistemáticos de la política fiscal, así como por estudios orientados a enfrentar problemas específicos no anticipados.
Los factores más importantes que determinan el éxito de una unidad de política fiscal son: la definición clara de sus funciones, el disponer de suficiente personal capacitado y la coordinación efectiva con otras unidades dentro y fuera de la secretaría de Hacienda. En la delimitación de sus funciones es importante dejar claro que sus funciones son de asesoría al secretario de hacienda y no de toma de decisiones ejecutivas.
En las reuniones con los funcionarios de la Secretaría de Hacienda de Río Grande Do Sul, se tuvo conocimiento de la existencia en el pasado de una unidad similar, pero fue suprimida de la organización.
Durante la visita de la Misión no fue posible hacer una evaluación más profunda de este aspecto, para lo cual se habría requerido revisar los documentos producidos por la unidad equivalente a la de política fiscal y entrevistas con un los funcionarios que tomaron la decisión. No obstante, en las reuniones con los funcionarios dentro de las razones específicas para esta decisión se pudieron identificar las siguientes:
Todos estos factores parecen haberse traducido en una baja incidencia de esta unidad en las discusiones de política fiscal y en problemas de definición de competencias en las áreas de investigación, análisis y generación de informes. Una de las dificultades para el abordaje de trabajos relevantes ha estado en el estudio de los temas tributarios, en donde el Departamento de Rentas siempre ha gozado de amplia autonomía, no sólo en la gestión sino también en el apoyo del diseño de la política tributaria, y en las proyecciones, el seguimiento y la evaluación del desempeño de los ingresos en sus aspectos micro y macro.
La Secretaría de Hacienda del Estado Río Grande Do Sul tiene actualmente tres departamentos: el Departamento de Gasto Público del Estado, el Departamento de Ingresos Públicos y la Contaduría y Auditoría General del Estado. El departamento de Gasto Públicos del Estado está compuesto por 7 divisiones y 20 secciones.
Las funciones de la división de programación presupuestal son la preparación del proyecto de presupuesto y la gestión del presupuesto aprobado por la Asamblea. La División de Programación financiera tiene funciones operativas de tesorería y de contabilidad y la función de programación de pagos. La División de Deuda Pública y la División del Sistema Integrado de Administración de caja son totalmente operativas: la primera es responsable de la negociación de la deuda y de su gerencia; la segunda administra las disponibilidades de caja y de las transferencias financieras. La división de estudios y planeación tiene dos secciones operativa (Orientaciones y Normas y Datos Estadísticos y de Personal), una sección de planeación del flujo de caja, y una de estudios económico-financieros.
La parte estratégica de la política fiscal está cargo de asesores del gabinete: la definición de metas fiscales y las proyecciones financieras de mediano plazo.
De esta estructura se pueden obtener las siguientes conclusiones:
Las funciones de relacionadas con el análisis, el diseño y la evaluación de la política fiscal están por fuera de la estructura de la Secretaría de Hacienda en el nivel de asesores del despacho. No existe un departamento con las funciones de análisis macro-fiscal e investigaciones económicas.
La División de Planeación del Departamento de Gastos desempeña funciones heterogéneas y duplicadas con otras áreas de la Secretaría de Hacienda: recopila y suministra estadísticas de personal y prepara estudios en este aspecto; prepara estudios financieros y económicos, lo que introduce duplicidades con las actividades de los asesores del gabinete; presta asesoría jurídica a la directores de la DDPE, especialmente en el área de personal. Estas funciones tan disímiles no son compatibles con la especialización requerida de las actividades de análisis e investigación política fiscal. La falta de identidad clara de la División de Planeación y la ubicación de los estudios en el nivel de sección no permite llevar las discusiones fiscales al más alto nivel de la Secretaría, lo que en la práctica implica una baja incidencia en las discusiones de la política fiscal.
Los restantes departamentos de la Secretaría de Hacienda son esencialmente operativos, lo cual tiene su racionalidad en el contexto de la división del trabajo en la que se ha hecho énfasis en este documento. Las funciones de análisis e investigación fiscal son de naturaleza distinta de las de un departamento de gasto público, orientado a la preparación del presupuesto en sus detalles y en su ejecución (incluyendo la contabilidad, la administración de la caja, la planeación de corto plazo de la tesorería, la programación de pagos y la atención de las sentencias judiciales).
El tema del gasto público puede examinarse desde una perspectiva diferente a la de los aspectos operativos de la programación y ejecución del presupuesto, que son las funciones típicas de un departamento de gasto público. Temas importantes del diseño, el seguimiento y la evaluación de la política fiscal quedan por fuera de la esfera del Departamento de Programación de Presupuesto:
· los ingresos;
· el déficit y su financiación;
· la deuda y sostenibilidad fiscal[4]
· la efectividad de los diferentes instrumentos de la política fiscal;
· el apareamiento de instrumentos y objetivos de la política fiscal.
En ausencia de una unidad de política fiscal, estos temas son desarrollados por asesores del despacho del Secretario de Hacienda, con el apoyo de los diferentes departamentos de la Secretaría de Hacienda. En cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal el Gobierno del Estado de Río Grande Do Sul produce informes periódicos sobre el cumplimiento de metas y sobre las acciones correctivas en caso de desviaciones de estas metas. En la visita y en el examen de los informes no quedó clara cuál es la participación de las diferentes unidades de la Secretarías de Hacienda y de Planeación en la preparación de estos informes.
La Secretaría de Hacienda no desempeña un papel central en el diseño y la evaluación de las políticas fiscales, diferentes de los aspectos financieros de la misma. Los procesos de elaboración y seguimiento del presupuesto de inversión son dirigidos por La Secretaría de Planeación los procesos de elaboración y seguimiento del presupuesto de inversión del Estado de Río Grande Do Sul, mientras la Secretaría de Hacienda se preocupa más por aspectos relacionados con el control de las líneas de gasto (es decir a los insumos, gastos de personal, gastos generales y otros). El presupuesto de inversión especifica los proyectos y sus respectivos productos, lo cual representa un avance frente al enfoque tradicional de los presupuestos orientados hacia el control de insumos, pero no hay una organización formal del proceso hacia la obtención de resultados, y la Secretaría de Hacienda se mantiene al margen de este aspecto de la preparación y el seguimiento del presupuesto.
Durante la visita, la Misión pudo conocer una propuesta de reestructuración organizaciones de la Secretaría de Hacienda del Estado de Río Grande Do Sul, un trabajo de consultoría preparado por el Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG)[5] y el Programa Gaúcho da Qualidade e Produtividade (PGQP).
Los aspectos relevantes de la propuesta de reforma de la Secretaría de Hacienda, en relación con las funciones de la política fiscal son los siguientes (ver gráfico):
La Secretaría de Hacienda estaría divida en la Subsecretaría del Tesoro, la el Departamento de Rentas y del Departamento de Contabilidad. La Subsecretaría del Tesoro estaría conformada por tres áreas funcionales: Gestión del Presupuesto, Gestión Financiera y Desarrollo Institucional, cada una con cinco divisiones.
· Gestión del Presupuesto: Programación del Presupuesto, Acompañamiento Sectorial, Acompañamiento Matricial GMD, Evaluación del Gasto Público y Asesoramiento Técnico a JUNCOF.
· Gestión Financiera: Planeamiento Financiero, Gestión Estratégica de la Deuda, Tesorería y Gestión de Caja y Previsiones de las Necesidades de Financiamiento.
· Desarrollo Institucional: Normas y Orientaciones, Tecnología de Información y Sistemas, Política de Persona, División de Planeación (de pagos), y Planeación y Administración.
En las entrevistas con los funcionarios de la Secretaría de Hacienda no se obtuvieron detalles del tipo de evaluaciones del gasto público que realizaría la División de Evaluación del Gasto Público de la Dirección de Programación del Presupuesto, pero como resultado su ubicación el Departamento de Presupuesto probablemente las evaluaciones del gasto público serán de carácter micro (evaluación de costos y beneficios sociales de los programas de gasto)[6].
La División de Planeación Financiera estaría encargada de generar escenarios financieros con visión de largo plazo (gestión estratégica de la deuda) y del Sistema Integrado de Administración de Caja como instrumento de gestión.
La Secretaría de Hacienda es una parte esencial del Gabinete del Gobernador. Su principal responsabilidad es la política fiscal. La Secretaría de Finanzas orienta decisiones sobre nuevos impuestos, el recaudo de los existentes y desempeña un papel central con respecto al presupuesto. Diseña el presupuesto (con la intervención de la Secretaría de Planeación), fija montos máximos de gasto de acuerdo con restricciones financieras (el incremento máximo de la deuda, basado en los objetivos de mediano plazo y el recaudo esperado de impuestos), negocia el presupuesto con diferentes entidades (las unidades que ejecutan el presupuesto), el Gabinete y la rama legislativa), y finalmente asegura la disponibilidad de recursos para el pago de los gastos.
De acuerdo con la propuesta, el alcance de la Subsecretaría del Tesoro en los aspectos micro y macro de la política fiscal no quedaría claramente establecido y específicamente la delimitación de sus competencias con las de los asesores del despacho del Secretaría de Hacienda en estos aspectos. En efecto, hay funciones de política fiscal que no están claramente asignadas y que probablemente quedarán a cargo de asesores de la Subsecretaría del Tesoro o de asesores del Secretario del Tesoro, específicamente: análisis y modelaje proyecciones macroeconómicas, análisis de impacto de cambios en las condiciones macroeconómicas y sectoriales sobre la política fiscal, generación de escenarios y análisis de riesgos fiscales, recomendaciones sobre las metas fiscales del borrador de presupuesto y de ajustes a las políticas, seguimiento de las finanzas públicas, análisis y estudios macro-fiscales (coherencia de objetivos de la política, apareamiento, estimaciones y evaluaciones del gasto tributario y relación entre la política tributaria y la política de gasto público).
Una de las funciones de la División de Gestión Financiera sería la de hacer las previsiones de las necesidades de financiamiento del presupuesto, pero la delimitación no es clara. Por lo general, una división responsable de la gestión se ocupa de las previsiones dentro del año y en la definición de los instrumentos de financiación en la preparación del presupuesto y en el mediano plazo, y en algunos casos a la gestión de riesgos y obligaciones contingentes, pero no es la responsable de proponer metas de endeudamiento o del déficit fiscal y de hacer el seguimiento a la política fiscal. De esta manera, no habría en la Secretaría de Hacienda una unidad especializada en los aspectos macro de la política fiscal.
Las unidades de gasto están orientadas principalmente a los aspectos operativos de la preparación y ejecución del presupuesto, pero no hacia el análisis y diseño de la política fiscal. Aunque la División de Gestión del Presupuesto tendría entre sus funciones la evaluación del gasto público, es muy probable que en la práctica esta función sea dominada por las actividades operativas de gestión del presupuesto, como es usual.
La Subsecretaría del Tesoro no estaría involucrada en el diseño de la política tributaria. Por esta razón, el Departamento de Ingresos Públicos del Estado continuará encargado del diseño del sistema tributario y de la administración de los impuestos. Sobre este aspecto, debe notarse que aunque un sistema tributario simple puede crear mejores condiciones para la administración, un sistema tributario basado exclusivamente en los procedimientos de recaudo no siempre está ligado a un buen diseño. Adicionalmente, una separación de la política tributaria de los demás aspectos de la política fiscal, puede introducir inconsistencia tanto en su diseño como en su evaluación. De esta manera, una separación entre el diseño del sistema tributario y su administración es una solución mejor, permitiendo una oposición más sana de intereses y una mayor coherencia de la política fiscal.
La subsecretaría del Tesoro tampoco estaría involucrada en las proyecciones, el seguimiento y la evaluación del desempeño de los ingresos fiscales. Estas responsabilidades permanecen a cargo del Departamento de Ingresos Públicos y del Estado. Las proyecciones tributarias suponen un seguimiento de la actividad económica de áreas macroeconómicas especializadas. Adicionalmente, las evaluaciones del desempeño del recaudo hechas exclusivamente por el responsable de la gestión podría estar sujeta a sesgos. De esta manera, una oposición más sana de intereses se lograría involucrando en estas actividades en áreas distintas de la Dirección de Ingresos Públicos del Estado, especialmente cuando, como sucede con frecuencia, se ofrecen incentivos a los funcionarios responsables de la gestión de impuestos, en función del cumplimiento de metas de recaudo.
La Secretaría de Hacienda necesita fortalecer su capacidad para el análisis macroeconómico, las proyecciones fiscales, el seguimiento fiscal y la generación de informes y el análisis de políticas. Para este propósito se recomienda la creación de un Departamento de Política Fiscal, que asesoraría directamente al Secretario de Hacienda, sin capacidad para tomar decisiones ejecutivas.
El Departamento de Política Fiscal integraría los elementos micro-estructurales del gasto y los macro-fiscales de la política fiscal. De acuerdo con esto, estaría a cargo de hacer:
· las estimaciones del déficit fiscal por encima y por debajo de la línea
· proyecciones de ingresos y gastos de mediano plazo y su financiamiento
· informes de seguimiento al desempeño de las finanzas públicas durante la ejecución del presupuesto y las respectivas recomendaciones de ajustes;
· análisis del impacto cambios en las condiciones macroeconómicas sobre las finanzas públicas;
· análisis de la sostenibilidad y vulnerabilidad de la política fiscal en curso;
· evaluaciones de las políticas de gasto en sus aspectos micro y macro;
· los estudios económicos y los modelos necesarios para fortalecer su capacidad analítica y de proyecciones.
La operación del Departamento de Política Fiscal plantea retos de coordinación con otros departamentos de la Secretaría de Hacienda y con la Secretaría de Planeación. La responsabilidad de las proyecciones de ingresos basadas en datos agregados y micro-datos sería compartida el Departamento de Ingresos Públicos del Estado[7]. El Departamento de Política Fiscal haría evaluaciones independientes del desempeño de los ingresos del Estado, con sus respectivas recomendaciones, con información suministrada por del Departamento de Ingresos Públicos del Estadio. El Departamento de Política Fiscal sería responsable de las proyecciones fiscales de mediano plazo, con la participación de otros Departamentos en los temas de su competencia, y presentaría propuestas de metas fiscales de mediano plazo. Su participación activa en las discusiones de las metas fiscales aumentará su relevancia dentro de la Secretaría de Hacienda del Estado.
Una de las razones para asignar la responsabilidad de las proyecciones financieras de mediano plazo al Departamento de Política Fiscal consiste en que estas proyecciones deben estar estrechamente ligadas a la evaluación de la política fiscal. De otra manera, se corre el riesgo de dejar por fuera elementos esenciales de la misma, lo que finalmente podría conducir a inconsistencias entre los objetivos de estabilidad de las finanzas públicas y los objetivos de las políticas económicas y sociales. En particular, los ajustes fiscales deben considerar los efectos de políticas sobre el crecimiento económico y sobre el desempeño del sector público. Muchas políticas de ajuste fiscal podrían no cumplir sus objetivos, o los cumplirían de manera ineficiente, cuando las acciones de ajuste fiscal perjudican el desempeño del sector público (por ejemplo, un recorte de personal indispensable para la gestión tributaria), o cuando se aplazan o recortan gastos necesarios para el crecimiento económico (por ejemplo, cuando se recortan gastos de mantenimiento en infraestructura, lo que implica un gasto futuro mucho más alto).
De otra parte, un manejo eficiente de la política fiscal requiere la coherencia de las políticas de gasto con las de ingresos e incluso con la regulación. Por ejemplo, una demanda de gastos adicionales para un programa prioritario del gobierno no necesariamente tiene que financiarse con más impuestos en el período corriente o con déficit fiscal (es decir, con mayores impuestos en el futuro), podría también implicar un recorte en programas de menor prioridad; o también, un determinado objetivo de la política económica podría lograrse con políticas de gasto (por ejemplo, subsidios), con una política de ingresos (por ejemplo, exenciones de impuestos), o mediante la regulación (por ejemplo, introduciendo más competencia en los mercados).
La visión particular de los Departamentos de Gasto y de Ingresos no permite hacer estas evaluaciones y articular todos los elementos relevantes de la política fiscal. El Departamento de Política ofrecería esta visión de conjunto de la política fiscal y sus evaluaciones independientes del desempeño de los ingresos y gastos.
Los productos del departamento serán esencialmente informes escritos, los cuales se han clasificado en este documento en informes durante la preparación del presupuesto, informes durante la ejecución del presupuesto y otros informes.
Durante la preparación del presupuesto, el Departamento produciría:
· proyecciones y escenarios fiscales para el año de vigencia del presupuesto;
· análisis de riesgos fiscales;
· análisis de la composición del gasto y;
· recomendaciones sobre las metas fiscales del borrador del proyecto de presupuesto;
Los escenarios fiscales incluyen las restricciones financieras que provienen de las expectativas de recaudación de impuestos y de las posibilidades de endeudamiento del Estado. Podría ser un solo documento anual que contiene los cuatro productos, que sería presentado por la Dirección al Secretario de Hacienda y discutido en reuniones de alto nivel en la Secretaría de Hacienda, con anterioridad a la aprobación del proyecto de presupuesto por parte del ejecutivo. El documento ajustado con los resultados de la discusión debería ser presentado al Consejo de Gobierno del Estado.
En lo que sigue se detalla un poco más el contenido de estos documentos.
Las proyecciones deberían incluir:
Los clientes de este informe son: el Secretario de Hacienda del Estado; la Subsecretaría del Tesoro y el Departamento de Rentas del Estado.
Evalúa y cuantifica riesgos de corto plazo de las finanzas públicas, incluyendo:
Los escenarios fiscales alternativos se generan teniendo en cuenta la cuantificación de estos riesgos para el año de vigencia del presupuesto, para anticipar posibles cursos de acción en caso de que las proyecciones no se cumplan (por ejemplo, más financiamiento o recortes en el gasto).
Los clientes de este informe son: el Secretario de Hacienda del Estado; la Subsecretaría del Tesoro y el Departamento de Rentas del Estado.
El Departamento haría recomendaciones sobre las metas incluidas en los borradores del proyecto de presupuesto. Las recomendaciones se basan en los escenarios fiscales descritos en el literal anterior de este documento.
Los clientes de este informe son: el Secretario de Hacienda del Estado y la Subsecretaría del Tesoro.
Especial énfasis debe hacerse en establecer si la mezcla de gastos corrientes y de capitales la adecuada, teniendo en cuenta los objetivos de la política económica para el mediano plazo y las rigideces en el presupuesto.
Los clientes de este informe son: el Secretario de Hacienda del Estado y la Subsecretaría del Tesoro.
La Dirección debería preparar varios informes para el Secretario de Hacienda, que deberían ser discutidos en reuniones de alto nivel en la Secretaría de Hacienda, e incluirían:
Debería ser un informe conciso que presenta:
El informe debe presentar los resultados de los principales agregados durante el mes y el desempeño acumulado hasta la fecha, teniendo en cuenta factores estacionales. En el gasto es importante hacer un seguimiento de la ejecución de los compromisos (contratos firmados) y las obligaciones presupuestales (facturas o cuentas de cobro), los pagos y las cuentas por pagar, para el agregado y para cada una de los organismos responsables de la ejecución del presupuesto.
Debería contener un análisis profundo de los acontecimientos fiscales, con una evaluación actualizada y completa de las implicaciones de mediano plazo, que han sido presentadas en los informes mensuales y, cuando se requiera, recomendaciones de políticas correctivas. El informe debería contener explicaciones sobre las desviaciones de las metas y valores esperados, teniendo en cuenta los siguientes factores:
El informe debe hacer propuestas sobre el tipo de medidas y su magnitud para corregir desviaciones inconvenientes y asegurar la sostenibilidad fiscal, sobre la base de un análisis de los efectos esperados en el corto (sobre los resultados del año) y en el mediano plazo (3 o cuatro años adelante). Sus análisis deberían considerar los efectos sobre:
· sectores específicos de la economía (en el caso de cambios en la política tributaria y en programas de gasto de alto impacto);
· la composición del gasto entre gastos corrientes y de capital;
· las prioridades del gasto público;
· el déficit fiscal;
· el saldo de la deuda; la situación patrimonial del Estado; los riesgos de las finanzas públicas; y
· la sostenibilidad de la posición fiscal.
La sostenibilidad fiscal se podría evaluar con la razón deuda/ingresos corrientes. Cuando la deuda debe ser financiada con recursos de libre disponibilidad, el denominador debería incluir sólo estos recursos y el denominador el saldo de estas deudas, siempre que exista la restricción de pagar las obligaciones del servicio de la deuda con rentas pre-asignadas. Es importante evaluar las deudas respaldadas con rentas de destinación específicas, de manera que si prevé que estas son insuficientes, sería necesario evaluar el saldo de la deuda total en relación con la totalidad de las fuentes de ingresos.
El informe del último trimestre debería cubrir la ejecución de presupuesto del año del Presupuesto del Gobierno General y del Estado y los informes de la Contabilidad. Contiene un análisis del cumplimiento de metas y explicaciones de las desviaciones y recomendaciones para asegurar la sostenibilidad fiscal. El informe anual es la base para los ajustes en los sistemas de proyecciones y la preparación del presupuesto.
Son informes producidos por el departamento de política fiscal durante el año, en cualquier momento del ciclo presupuestal. El principal cliente es el Secretario de Hacienda, pero estos informes le conciernen también al Secretario de Planeación y a los demás los integrantes del Gabinete de la Gobernación del Estado de Río Grande Do Sul. En el caso de estos últimos específicamente en los informes que involucren aspectos de la política fiscal de su competencia. Dentro de la Secretaría de Hacienda los informes interesan al Director del Departamento de Rentas del Estado (en lo relacionado con el análisis de la política tributaria), a las áreas responsables preparación del presupuesto de gastos (en el análisis de las políticas de gasto y en las metas globales de gasto), y a las área de gestión de la deuda pública y la tesorería (en el análisis de sostenibilidad, riesgos, contingencia y vulnerabilidad y en las proyecciones y metas fiscales de mediano plazo).
El departamento producirá documentos de evaluación de la política económica y social, teniendo en cuenta fines, medios, su apareamiento y sus efectos sobre las finanzas públicas. Los clientes de estos informes de evaluación sería la Secretaría de Planeación, el Secretario de Hacienda y el Consejo de Gobierno.
La Secretaría de Hacienda debería emitir conceptos sobre las políticas sectoriales. En primer lugar, porque las políticas sectoriales tienen efectos fiscales. En segundo lugar, porque la coherencia de estas políticas con las metas fiscales debe ser discutida y negociada. Los siguientes temas deberían considerarse en las evaluaciones:
1. ¿Son los objetivos de la política sectorial coherentes entre sí y con los objetivos de otras políticas?
2. ¿Cuáles son los instrumentos de las políticas sectoriales? Los instrumentos son subsidios, gasto público, beneficios tributarios, regulación o reformas.
3. ¿Han sido los instrumentos apareados siguiendo las reglas de Tinbergen-Mundell? Primera regla: el número de objetivos e instrumentos será el mismo. Segunda regla: los instrumentos serán apareados a fines de acuerdo a su eficiencia relativa. En el caso en que el número de instrumentos sea inferior al número de objetivos: ¿cómo se resuelve el conflicto?
4. ¿Cuáles son los efectos fiscales y macro-económicos causados por la política sectorial?
5. ¿Esta política ha creado situaciones de riesgo moral?
6. ¿Cuáles son los efectos de esta política sobre impuestos, gastos obligatorios y financiamiento público?
7. ¿Cuáles son los efectos sobre las rigideces del presupuesto? La rigidez del presupuesto se refiere principalmente a gastos que por su naturaleza son recurrentes (por ejemplo, gastos de mantenimiento, nómina), a gastos decretados (por ejemplo gastos indexados) y a la existencia de rentas con destinación específica.
Para la determinación de los efectos fiscales de las políticas sectoriales se debería: identificar gastos recurrentes, clasificados según su naturaleza (gastos corrientes, servicio de la deuda, gastos decretados, beneficios tributarios, gastos de mantenimiento, inversiones de reposición). Por el lado de los ingresos determinar los ingresos propios, las transferencias nacionales y los gastos a cargo de Rio Grande Do Sul.
Incluiría los siguientes temas:
· estudios de evaluación social de los beneficios tributarios más importantes;
· evaluación del desempeño de los ingresos incluyendo indicadores tendencia de los ingresos, elasticidades con respecto al producto, esfuerzo tributario, e otros indicadores de desempeño[9] y su comparación con otros Estados en el Brasil[10];
· diseño de modelos que vinculen el recaudo de impuestos con grupos relevantes de contribuyentes;
· estimación de las elasticidades de los principales impuestos con respecto a los ingresos y los parámetros tributarios (tasas y definición de bases gravables);
· evaluación de las diferentes formas de gastos tributarios;
· elaboración de propuestas de cambios en el sistema tributario, incluyendo métodos y reglas para la consideración de nuevos gastos tributarios y para darle transparencia al proceso;
Este informe contiene un análisis del desempeño de las finanzas públicas en los últimos cuatro años y proyecciones para los cuatro años siguientes. Eventualmente, por razones de la duración de los ciclos de la economía, los análisis del pasado podrían incluir años adicionales.
Las proyecciones y metas fiscales de mediano plazo incluyen los ingresos, los gastos, el financiamiento y el saldo y la composición de la deuda pública. Presenta un escenario bajo las políticas actuales y uno con cambios en políticas y analiza la consistencia de los diferentes objetivos de política. El documento debería explicar en detalles los supuestos y proyecciones macroeconómicas y sus implicaciones para las proyecciones fiscales.
Las proyecciones y análisis de la consistencia de las metas fiscales comprenden:
· Los supuestos macroeconómicos de mediano plazo;
· Propuestas de metas fiscales incluyen los límites de gasto para el sector público no financiero.
· el análisis de las asignaciones del presupuesto en relación con los objetivos de la política económica y social;
· la consistencia de las metas sectoriales con las asignaciones presupuestales;
· la consistencia de las proyecciones de ingresos y asignaciones de gastos con las metas de superávit primario;
· la consistencia de las asignaciones de gasto corriente con los límites establecidos para este tipo de gastos;
· la consistencia de las metas de superávit primario con las metas de endeudamiento, dadas las proyecciones de las tasas de interés,
· la sostenibilidad de la política fiscal y el endeudamiento;
· las proyecciones de superávits primario, ajustados por el ciclo económico;
· propuestas para la fijación de límites de gasto y su composición entre gastos corrientes y de capital;
· análisis de riesgos de cambios en las condiciones económicas y generación de escenarios y aplicación de pruebas de estrés[11];
· estimación y evaluación de las implicaciones de los pasivos contingentes sobre la sostenibilidad fiscal;
· propuestas de política para mitigar riesgos y pasivos contingentes;
· estimación de los gastos tributarios y sus efectos sobre el déficit fiscal y al deuda pública;
Las metas fiscales se refieren a los siguientes agregados:
a) Ingresos.
b) Gastos totales o primarios.
c) Balance Fiscal total o primario.
d) Financiamiento y su composición
e) Saldo de la deuda y su estructura[12].
Las propuestas de ajustes a las metas deberían incluir estimaciones de estos efectos, preparada conjuntamente con la agencia responsable de elaborar techos sectoriales o programáticos de gasto (principalmente la Secretaría de Planeación).
El informe de proyecciones debería tener indicadores de desempeño de las finanzas públicas de Río Grande Do Sul. Los indicadores tradicionales incluyen: el déficit fiscal primario, el déficit fiscal convencional, el saldo de la deuda pública como porcentaje del producto. Debería hacerse un esfuerzo por tener indicadores adicionales, principalmente: déficits ocultos, ganancias y pérdidas de capital por cambios en cotización de las monedas, saldo de la deuda como porcentaje de los ingresos corrientes, gastos corrientes como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación, gastos corrientes y gastos de capital como porcentaje del gasto total, servicio de la deuda como porcentaje de los ingresos corrientes, otras obligaciones exigibles como porcentaje de los ingresos corrientes, obligaciones pensionales como porcentaje de los ingresos corrientes.
Los otros informes incluyen el análisis y la evaluación de aspectos no considerados en los informes anteriores e informes no periódicos cuando surgen situaciones imprevistas que requieren tención inmediata. Dentro de los temas de investigación recurrente se incluirían:
En el mundo actual, las proyecciones fiscales, el análisis de riesgos y de efectos de cambios en las condiciones económicas y en la política fiscal, requieren del uso de modelos computacionales. Aunque existen herramientas en el mercado, en el nivel nacional y en organismos internacionales para construir estos modelos, el Estado debe estar en capacidad de utilizarlos y de hacer sus adaptaciones. Se requieren por lo menos los siguientes tipos de modelos fiscales:
· modelos financieros de base contable, para la elaboración de las proyecciones de mediano plazo;
· modelos econométricos para estimar elasticidades de ingresos frente a cambios en variables agregadas de actividad económica o en las base gravables;
· modelos de base contable para las proyecciones y escenarios de gastos recurrentes (principalmente gastos corrientes y rentas con destinaciones específicas);
· modelos contables basados en las declaraciones tributarias para el análisis y las proyecciones de ingresos;
· modelos de series de tiempo, útiles para el análisis de la estacionalidad y de tendencias.
La coordinación institucional incluye los siguientes aspectos: formulación y ajustes de los modelos fiscales, recopilación de datos para alimentar los modelos fiscales y hacer los análisis de efectos y el seguimiento fiscal, definición y análisis de consistencia de las metas fiscales, análisis de los resultados de corto plazo y el diseño de políticas correctivas.
a) Formulación y ajustes de los modelos fiscales y análisis de efectos de cambios en las condiciones económicas y en la política fiscal.
La formulación y ajuste de los modelos fiscales debe contar con la participación de los departamentos de gestión, que tienen un conocimiento detallado de los aspectos normativos, así como un conocimiento de situaciones especiales que han afectado el desempeño de los ingresos y de los gastos. Los departamentos involucrados serían: ingresos, presupuesto, contabilidad y deuda pública.
El análisis de efectos de cambios en las políticas fiscales y en las condiciones económicas requiere la cooperación de otras dependencias, principalmente de presupuesto, contabilidad, deuda pública y rentas.
b) Recopilación de datos para alimentar los modelos fiscales y hacer los análisis de efectos de cambios económicos y en la política fiscal y para el seguimiento fiscal.
Las estadísticas históricas son útiles para evaluar el desempeño de los ingresos, el gasto púbico, el financiamiento y la deuda. Un tipo de análisis describe el comportamiento de estas variables en el mediano y largo plazo y su composición, para lo cual se utilizan estadísticas descriptivas y métodos matemáticos o estadísticos[13]. En otro, se hacen estimaciones econométricas para probar hipótesis sobre los determinantes de los ingresos y de los gastos, que pueden servir de base para las proyecciones de estos agregados. La estimación de modelos y los análisis estadísticos de series históricas deberían apoyarse en investigaciones sobre cambios legales en las normas tributarias y de gasto público y en las series de datos macroeconómicos de Río Grande Do Sul. Esta información por lo general está disponible en los sistemas de información financiera o en las bases de datos de las áreas responsables de la gestión.
Los modelos de proyección de ingresos parten de estas estadísticas históricas. Los niveles de desagregación de los datos del año base de la proyección son determinados por los análisis estadísticos y econométricos. No necesariamente, las cifras más detalladas son mejores bases para hacer proyecciones, puesto que dentro de los componentes de esos agregados pueden existir efectos de sustitución. La determinación de los niveles de desagregación relevantes es el resultado de un trabajo conjunto del Departamento de Política Fiscal y del Departamento de Rentas del Estado. Las bases de datos de mayor desagregación deberían reposar en el Departamento de Rentas del Estado. El Departamento de Política Fiscal mantiene sus bases de datos para hacer sus propias estimaciones, pero solo en lo que se considere estrictamente necesario y sujeto a las actualizaciones o correcciones de la fuente (que es el Departamento de Rentas del Estado). El Departamento de Política Fiscal debería realizar un convenio con el Departamento de Rentas para la entrega de la información tributaria en fechas, formatos y niveles de detalle acordados previamente. De la misma manera, deberían acordar e calendario de reuniones para la preparación de los informes periódicas y la metodología para el desarrollo de las mismas, incluyendo la manera en que se tratarían controversias en los métodos y criterios aplicados en las proyecciones.
La construcción y la administración de las bases de datos de estas series macro-fiscales pueden estar a cargo de una unidad de estadística, distinta del Departamento de Política Fiscal. Sin embargo, es importante que esta información esté disponible para este departamento y que este participe en el diseño de las bases de datos, señalando sus requerimientos y acordando periodicidades para la entrega de los datos y verificando el cumplimiento de estándares de calidad. Las cifras financieras y de ejecución del presupuesto deberían ser consultadas directamente de las bases de datos, mediante informes previamente diseñados. En la interpretación de las cifras es importante la participación de las áreas responsables de las diferentes áreas de la gestión presupuestal y financiera de la Secretaría de Hacienda para la explicación de las particularidades de los datos y su asociación con la aplicación de las políticas. Esto podría hacerse mediante la conformación de un Comité de Seguimiento y Proyecciones Presupuestales y Financieras.
A pesar de la disponibilidad de sistemas de información financiero públicos, la estimación de conceptos tales como el déficit por encima de la línea (las operaciones que explican el balance fiscal), debajo de la línea (la financiación del déficit), y cambios en la deuda flotante (la diferencia entre gastos devengados y pagos), requiere la recopilación de datos de diferentes fuentes. Por esa razón, estos conceptos no pueden obtenerse directamente del sistema. Además, las partidas de la contabilidad con frecuencia involucran ajustes y registros que no están asociados siempre a las operaciones presupuestales.
c) Definición y análisis de consistencia de las metas fiscales.
La definición y análisis de las metas fiscales busca obtener la visión propia del Departamento de Política Fiscal sobre la consistencia de las políticas y metas fiscales. Requiere información sobre las metas fiscales incluidas en el borrador del proyecto de presupuesto, provistas por el Departamento de Presupuesto, información de las metas de las políticas de endeudamiento y de las políticas de ingresos. En este sentido, el trabajo del Departamento de Política Fiscal debe estar coordinado con el de las direcciones responsables de la gestión.
La definición de las prioridades de gasto no es una función macro-fiscal, pero es importante que el DPF tenga información provista por la Secretaría de Planeación de indicadores de asignaciones presupuestales, productos y resultados esperados, para hacer estimaciones de efectos de las metas fiscales sobre los principales programas de gasto.
d) Análisis de los resultados de corto plazo y el diseño de políticas correctivas.
El análisis de los resultados de corto plazo es una función que debería realizarse con la participación cada uno de los departamentos de la Secretaría de Hacienda, con el fin de conocer aspectos cualitativos del desempeño de las finanzas públicas que podrían no conocerse con el análisis de cifras agregadas.
e) Evaluación de las políticas diferentes de las políticas fiscales.
Para la evaluación de las políticas económicas y sociales se requiere información sectorial, por lo general disponibles en la Secretaría de Planeación y en las agencias ejecutoras del presupuesto, que incluyen indicadores de resultados, de productos y de insumos. La identificación de los instrumentos debería hacerse con la cooperación de esta secretaría y de los sectores respectivos. Mucha de esta información proviene de los planes estratégicos de los sectores, en donde se especifican los objetivos de la política, las estrategias, los instrumentos, los recursos, los proyectos y las reformas. Es necesario recopilar indicadores claves de la ejecución de la política, por ejemplo, número de maestros por alumnos, número de escuelas y su distribución, dotación por alumno. Los análisis y evaluaciones de las políticas de gastos más significativos se deberían hacen conjuntamente con la Secretaría de Planeación y con los órganos ejecutores del presupuesto, con el objeto de obtener ventajas de las economías de escala y de la especialización, sin perjuicio de que la Secretaría de Hacienda tenga su propio punto de vista. Este podría ser el caso de las políticas de educación y de salud, en donde hay funcionarios con mucha experiencia y conocimiento detallado de datos, indicadores y de aspectos institucionales y normativos.
El departamento de política fiscal podría organizarse en las siguientes divisiones para aprovechar las ventajas de la especialización y cubrir las diferentes áreas:
· Macroeconomía
· Finanzas Públicas
· Política tributaria
· Política Económica
· Estudios Especiales.
Las siguientes serían responsabilidades:
División de Macroeconomía:
1. Análisis y seguimiento de los principales indicadores macroeconómicos del nivel nacional y del Estado de Río Grande Do Sul
2. Elaboración de proyecciones macro-económicos de corto y mediano plazo.
3. Mantenimiento de bases de datos macroeconómicos de Brasil y del Estado de Río Grande Do Sul.
División de Finanzas públicas:
1. Estimaciones del balance del sector público no financiero, basado en las fuentes de financiación y en los flujos de ingresos y gastos (es decir, por encima y por debajo de la línea).
2. Elaboración de los informes mensuales y trimestrales de seguimiento a las finanzas públicas durante la ejecución del presupuesto.
3. Coordinación del informe anual de seguimiento a las finanzas públicas.
4. Elaboración de los informes de las proyecciones y metas fiscales de mediano plazo. Las proyecciones de ingresos sería una actividad compartida con la unidad de política tributaria.
5. Recolección y mantenimiento de información sobre indicadores de actividad y de la situación financiera de las principales empresas públicas.
6. Evaluación de riesgos y contingencias y análisis de escenarios alternativos.
7. Diseño y aplicación de modelos para análisis de consistencia y generación de escenarios fiscales;
8. Recopilación y mantenimiento de las bases de datos necesarios para las proyecciones y análisis de las finanzas públicas;
9. Elaboración de recomendaciones sobre las metas fiscales incluidas en el borrador del proyecto de presupuesto.
División de política tributaria:
1. Estimaciones y proyecciones de ingresos agregadas (actividad compartida con la División de de Finanzas públicas y el Departamento de Rentas del Estado) y por grupos de contribuyentes (actividad compartida con el Departamento de Rentas del Estado) .
2. Desarrollo de modelos que vinculen el recaudo de impuestos con grupos relevantes de contribuyentes y con el desempeño general de la economía.
3. Elaboración de estudios para estimar las elasticidades de los principales impuestos con respecto a los ingresos y los parámetros tributarios (tasas y definición de bases gravables).
4. Cálculo y análisis de indicadores de desempeño de los ingresos, incluyendo la comparación con el desempeño de otros Estados en el Brasil.
5. Estimaciones de los gastos tributarios más importantes[14].
6. Elaboración de propuestas de cambios en el sistema tributario.
7. Estudios de evaluación social de los beneficios tributarios más importantes.
División de Política Económica:
Evaluaciones de las políticas económicas y sociales, teniendo en cuenta, medios, fines, apareamientos y sus efectos sobre las finanzas públicas. Sería responsable de los estudios señalados en el literal c de la sección quinta de este documento (Otros Informes).
División de estudios especiales
Elaboración de estudios e informes para apoyar la acción de las acciones de la Secretaría en los trabajos que no incluidos en el trabajo de los demás sectores.
Las necesidades de personal aquí relacionadas hacen referencia al personal profesional, no se incluye personal de apoyo (secretarias, mensajeros, gestión de documentos). Como resultado de la complejidad de las funciones y del gran número de actividades que desarrollaría este Departamento, la Misión considera importante que las diferentes divisiones tengan un número suficiente de profesionales, en su mayor parte de formación avanzada y con experiencia en el análisis económico, finanzas públicas y política fiscal. Algunos profesionales podrían trasladarse de otros Departamentos, para lo cual sería necesario hacer un estudio de los perfiles de los funcionarios que hay actualmente en esos departamentos.
La Dirección de Política Fiscal estaría conformada de la siguiente manera:
Director del Departamento: profesional con estudios de maestría o doctorado en economía, con énfasis en política fiscal.
División de Macroeconomía:
· Jefe de División: profesional con maestría en economía, con experiencia en análisis macroeconómico;
División de Finanzas Públicas:
· 2 profesionales con maestría en economía, con experiencia en análisis de finanzas públicas y econometría;
· 2 profesionales en economía.
División de Política tributaria:
Estudios Especiales:
La parte central de los esfuerzos de capacitación de recurso humano será para:
Generar capacidad para hacer análisis macroeconómico y fiscal, proyecciones fiscales, monitoreo de las finanzas pública y para el diseño de la política fiscal. Específicamente, para:
· la producción de análisis y proyecciones macro-fiscales para el corto y mediano plazo, que sirvan de base para la preparación del marco fiscal que será incluido en el borrador de presupuesto anual;
· el desarrollo de políticas fiscales que soporten el marco fiscal (nivel y estructura de los ingresos, gastos y deuda);
· la evaluación de riesgos y vulnerabilidad fiscal;
· la organización de los datos y modelaje;
· el monitoreo durante la ejecución del presupuesto dentro de un contexto macroeconómico de mediano plazo, y preparación de análisis y recomendaciones de acciones correctivas dentro del año;
Generar capacidad para:
· evaluar los aspectos estructurales de política fiscal;
· hacer estudios especiales de aspectos relevantes para la política fiscal
La capacitación inicial podría darse en dos etapas, mientras se conforman los grupos funcionales. La primera etapa tendría una duración de año y medio y comprendería la capacitación en análisis macroeconómico y fiscal, proyecciones fiscales, seguimiento de las finanzas públicas y el diseño de la política fiscal, en el siguiente orden:
· política Fiscal en el contexto macroeconómico;
· marco macroeconómico para el análisis de la política fiscal;
· proyecciones de ingresos y de gastos tributarios;
· proyecciones de gastos y destinaciones específicas;
· diseño y uso de modelos computacionales de proyecciones fiscales;
· monitoreo fiscal e informes;
· contabilidad y estadísticas fiscales;
· transparencia fiscal;
· evaluación del desempeño de los ingresos;
· diseño y uso de modelos para la proyección de ingresos fiscales;
· análisis macro de la política fiscal: deuda pública y análisis de sostenibilidad;
· análisis riesgos, contingencias y vulnerabilidad fiscal;
· análisis del contexto macroeconómico;
· análisis desempeño de la economía nacional y estadual;
· efectos macroeconómicos de la política fiscal;
· proyecciones macroeconómicas.
La segunda sería la capacitación en evaluación de los aspectos estructurales de la política fiscal, en el siguiente orden;
· fines y medios de la política fiscal;
· evaluación de la compatibilidad de los objetivos de la política fiscal;
· evaluación de la política fiscal con base en las reglas de Tinbergen y Mundell;
·
· análisis y evaluación de las políticas tributarias, incluyendo el gasto tributarios;
· análisis de las políticas de gasto;
· métodos de evaluación de programas de gasto público (evaluación ex ante y ex post de proyectos);
· estimación de parámetros de para la evaluación social de proyectos;
· tipos de estudios de apoyo al análisis y el diseño de la política fiscal.
La capacitación incluiría a las áreas de la Secretaría de Hacienda y de la Secretaría de Planeación que tienen conexión con los diferentes temas propuestos principalmente en los aspectos relacionados con la evaluación de los programas de gasto público.
Crear el Departamento de Política Fiscal en la Secretaría de Hacienda, como unidad asesora directa del Secretario de Hacienda.
Departamento de Política fiscal se encarga del diseño de la política fiscal en sus aspectos micro y macro, del seguimiento de las finanzas públicas, de las proyecciones y propuestas de metas fiscales para el corto y el mediano plazo y de los estudios y modelos que soportan sus propuestas, análisis y proyecciones.
El Departamento de Política Fiscal estaría conformado por cinco divisiones: macroeconomía, Macroeconomía, Finanzas Públicas, Política tributaria, Política Económica y Estudios Especiales. Además de los respectivos jefes de estas divisiones, estaría integrada por un grupo de 16 profesionales, en su mayoría con estudios avanzados en economía y con experiencia y conocimiento en finanzas públicas y política fiscal.
Para la el funcionamiento apropiado de este Departamento se requiere llevar a cabo un proceso de capacitación de mediano plazo (en por lo menos tres años), en los principales en análisis y diseño de la política fiscal y en la construcción y uso de diferentes tipos de modelos.
Devarajan, Squaire y Suthiwart-Narueput (1996, 45), Project Appraisal at the World Bank”, en Cost Benefit Analysis and Appraisal in Developing Countries, ed. Colin Kirkpatrick and Jhon Weiss, 35,53, Cheltenham, U.K.: Edward Elgar.
Dorotinsky, Bill, Strenghening Ministries of Finance, IMF, Public Finance Magement Blog. ttp://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2008/11/strengthening-m.html.
Gil-Díaz José Gil, Ministerio de Finanzas: Funciones Organización y Reforma, Universidad Externado de Colombia, Documentos de Trabajo No 20, 2007. http://www.uexternado.edu.co/facecono/publicaciones/documentos/pdf/Jose Gil Diaz No. 20.pdf
Purohit Maseh, “Simple Tools for Evaluatin Revenue Performnce in a Developing Country, en Fiscal Management, editado por Anwar Shah, The World Bank, Washintong, D.C.2005.
[1] Véase Dorotinsky (2008) y Gil-Díaz José Gil (2007).
[2] Estas son las funciones centrales de un Ministerio de Hacienda, según Gil-Díaz (2007). En su documento, cada una de las funciones relacionadas con la ejecución del presupuesto figura por separado.
[3] Es una práctica extendida en la planeación fiscal de mediano plazo de los gobiernos sub-nacionales adoptar los supuestos y proyecciones macroeconómicas del nivel nacional. Sin embargo, en algunos casos, las economías regionales tienen particularidades que deberían ser consideradas (por ejemplo, están situadas en zonas de frontera, su estructura productiva es diferente del promedio nacional y el ciclo económico tiene sus particularidades).
[4] La deuda es insostenible cuando se acumula a una tasa mayor que su capacidad de reembolso, lo que implica que el país (o el estado) será incapaz de cumplir con el servicio de la deuda. La deuda puede acumularse demasiado rápido por déficits presupuestarios altos y persistentes y por altas tasas de interés. La capacidad para servir la deuda puede verse afectada por una crisis económica prolongada, que afecte las bases gravables y los incentivos al cumplimiento tributario. Una crisis puede ser generada simplemente porque los compradores de deuda pública desconfían de la capacidad o de la voluntad del gobierno para pagar su deuda, aun cuando la deuda sea sostenible, medida por indicadores convencionales. Véase Banco Mundial, 2004.
[5] Empresa de consultoría del Brasil.
[6] Con la metodología tradicional o incluyendo el costo marginal de obtener los fondos públicos, como lo proponen Devarajan, Squaire y Suthiwart-Narueput (1996).
[7] Por ejemplo, utilizando información de declaraciones tributarias de los contribuyentes.
[8] Esta sección está basada en Gil-Díaz (2007).
[9] Para una presentación suscita de estos indicadores véase Mahesh Purohit (2005).
[10] Beneficios que otorga la ley a los contribuyentes.
[11] Están orientadas a evaluar la capacidad de resistencia de las finanzas públicas a diferentes tipos de riesgos.
[12] Los riesgos fiscales están asociados no sólo al saldo de la deuda y a su tasa de crecimiento sino también a su estructura y composición (perfil de vencimientos, fuentes, monedas, instrumentos, tipos de interés). Eventualmente, un gobierno podría desear establecer metas no sólo en términos del déficit y la deuda sino también del saldo de la deuda y sus características, asociadas con objetivos de asunción de riesgos.
[13] Por ejemplo, el método de componentes principales o análisis discriminante.
[14] Beneficios que otorga la ley a los contribuyentes.